Theory of Fiscal Responsibility

CONTENIDO 

PRÓLOGO                           17

PRESENTACIÓN                                25

INTROITO                           29 

PRIMERA PARTE

LA RESPONSABILIDAD FISCAL                    33 

CAPÍTULO PRIMERO

ASPECTOS HISTÓRICOS                 35

I.             El descubrimiento y la colonia                   37

II.            La República                      38

II.            La creación y evolución de la Contraloría General de la República                             42 

CAPÍTULO SEGUNDO

Fundamento constitucional de la responsabilidad                            49

I.             La nueva visión constitucional                   51

II.            ¿Hacia una constitucionalización del derecho?                  55

III.          La responsabilidad en el contexto de los valores y principios de la Constitución Política                  58

IV.          La responsabilidad como límite al ejercicio del poder                     61

V.            La responsabilidad como principio del Estado de Derecho                           64

VI.          El principio de la responsabilidad y los principios de la función pública y la función administrativa                             67

VII. Tipología de la responsabilidad del servidor público                 69

                A. La responsabilidad ciudadana o social                               69

                B. La responsabilidad política                     71

                C. La responsabilidad penal                        73

                D. La responsabilidad disciplinaria                           74

                E. La responsabilidad civil o patrimonial                                78

                F. La acción de repetición como forma de responsabilidad patrimonial del servidor público y del particular                                         79

                G. La responsabilidad fiscal                         81

                H. Esquema comparativo de los estatutos de responsabilidad del Estado, el servidor público y el particular                                         81 

CAPÍTULO TERCERO

EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN, EL CONTROL Y LA RESPONSABILIDAD EN LA ACTIVIDAD PÚBLICA                     83

I.             Contexto                            85

II.            Enfoque                              86

III.           La situación de la corrupción en la administración pública                            86

IV.          El sistema normativo                     88

V.            La corrupción, los sistemas de control y la responsabilidad fiscal                               89 

CAPÍTULO CUARTO

LA RESPONSABILIDAD FISCAL                    93

I.             Características de la responsabilidad fiscal                           95

                               A. La responsabilidad fiscal como estatuto autónomo de responsabilidad y como función complementaria del control fiscal                            95

                               B. Finalidad, carácter patrimonial y definición de la responsabilidad fiscal                             97

                               C. Naturaleza administrativa de la responsabilidad fiscal                               99 

CAPÍTULO QUINTO

LA COMPETENCIA FUNCIONAL PARA ESTABLECER LA RESPONSABILIDAD FISCAL                               103

I.             Autoridades competentes para deducir la responsabilidad fiscal                               105

II.            La determinación de la competencia para establecer la responsabilidad fiscal por parte de las contralorías y la Auditoría General de la República                           108

                A. En relación con las contralorías                            108

                B. En relación con la Auditoría General de la República y las contralorías territoriales                      114

III.           Conflictos de competencia en el ejercicio de la acción fiscal                         116

IV.          Alcance de la función de control de la Auditoría General de la República en el ámbito de los procesos de responsabilidad fiscal                    119 

CAPÍTULO SEXTO

LA COMPETENCIA PARA ESTABLECER LA RESPONSABILIDAD FISCAL DERIVADA DEL CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL                                         121

I.             El control excepcional de la Contraloría General de la República y la competencia para establecer la responsabilidad fiscal                    123

II.            Tesis de la Corte Constitucional                                124

III.           Crítica a la jurisprudencia de la Corte Constitucional                       125 

CAPÍTULO SÉPTIMO

CONTEXTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL                      127

I.             Sujetos pasivos de la responsabilidad fiscal                          129

II.            El patrimonio público                                    132

                A. Tipos de dominio o propiedad                             133

                B. Los recursos públicos                                               140

III.           El patrimonio público como bien jurídico amparado por el estatuto de responsabilidad fiscal                                      145

IV.          La situación de las empresas de servicios públicos domiciliarios                                 155

V.           La responsabilidad fiscal en el caso de las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales                       156

CAPÍTULO OCTAVO

LA GESTIÓN FISCAL         161

I.             La gestión fiscal: presupuesto sustancial de la responsabilidad fiscal                       163

                A. El concepto técnico de la gestión fiscal                             163

                B. El concepto jurídico de la gestión fiscal (la gestión fiscal como tipicidad administrativa)                            167

                C. La gestión fiscal origina la obligación de rendición de cuentas ante las contralorías                      174 

CAPÍTULO NOVENO

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL                   177

I.             Aspectos generales                        179

II.            La regulación legal                          181

III.          El daño al patrimonio público                    182

                A. Concepto                      182

                B. El daño como elemento estructural de la responsabilidad fiscal                            185

                C. Características del daño                          188

                               1. El daño cierto y actual                              188

                               2. La Contraloría tiene competencia integral para estimar el daño, incluyendo la determinación de perjuicios                            191

IV.          La conducta y el grado de imputación (responsabilidad subjetiva)                                           200

V.           El nexo causal entre el daño y la conducta                           198

                A. Generalidades                            198

                B. La imputación del daño en la responsabilidad fiscal                    200 

CAPÍTULO DÉCIMO

LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL                    207

I.             La situación de la materia en vigencia de la Ley 42 de 199T postura jurisprudencial                          209

II.            Los reparos que se plantearon a la tesis jurisprudencial                 sobre la caducidad de la acción fiscal en vigencia de la Ley 42 de 1993                     211

III.          La caducidad de la acción fiscal en la Ley 6IO de 2000. Aspectos generales                          213

                A. El bien jurídico del patrimonio público y la caducidad de la acción fiscal                           218

IV.          Término de caducidad de la acción fiscal              225

V.            Momento a partir del cual empieza a contar el término de caducidad     226

VI.          Caso especial para contar y suspender el término de caducidad, derivado de la ley 715 de 2001                 229 

CAPÍTULO DÉCIMOPRIMERO

LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL AMBITO CONTRACTUAL                      231

I.             El principio de la responsabilidad en la contratación estatal                        233

II.            La responsabilidad fiscal de los servidores públicos en la contratación estatal                     237

III.          La responsabilidad fiscal de los particulares en la contratación estatal                    243

                A. Eventos de responsabilidad fiscal del particular en la contratación estatal                       247

                B. La responsabilidad fiscal del particular en el evento del pago anticipado y del anticipo                              248 

CAPÍTULO DÉCIMOSEGUNDO

LA RESPONSABILIDAD FISCAL POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE                               251

I.             Aspectos generales                        253

II.            Los mecanismos constitucionales de protección ambiental                          256

III.           El concepto de desarrollo sostenible                      261

IV.          Las atribuciones constitucionales de la contraloría en materia ambiental                              263

V.            La responsabilidad fiscal por daños al medio ambiente                                 265

VI.          La gestión ambiental                     268

VII.         El patrimonio ambiental como nueva categoría jurídica patrimonial para efectos de la responsabilidad fiscal                       269

VIII.       La responsabilidad fiscal del servidor público y del particular como gestores fiscales en el ámbito ambiental                       272

IX.           La responsabilidad fiscal de los particulares en el ámbito de la dimensión económica y del concepto de desarrollo sostenible                     273

X.            La responsabilidad fiscal sobre el patrimonio ambiental por parte del particular en el ámbito de la propiedad privada                                278

XI.          El concepto de daño ambiental para efectos de la responsabilidad fiscal                               287

XII.         La valoración de los costos ambientales                                284

XIII.        Las cuentas ambientales                              287

XIV.       Metodologías para la valoración de los costos ambientales                         291 

CAPÍTULO DÉCIMOTERCERO

OTROS ASPECTOS SUSTANCIALES DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL                         295

I.             La concurrencia de la acción de repetición y las                 responsabilidades civiles con la de responsabilidad fiscal                     297

II.            El régimen de solidaridad en la responsabilidad fiscal                     299

III.          La facultad legal para delegar la función constitucional del contralor para establecer la responsabilidad fiscal                     304

IV.          Las consecuencias de la transición de la Ley 610 de 2000 frente a los procesos de responsabilidad fiscal en trámite                308 

CAPÍTULO DÉCIMOCUARTO

LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL DERECHO COMPARADO                      313

I.             Aspectos generales                        315

II.            España: el tribunal de cuentas                                  315

III.          Suramérica                         317

                A. Argentina                      317

                B. Bolivia                             318

                C. Brasil                                319

                D. Chile                                319

                E. Ecuador                          321

                F. Paraguay                        321

                G. Perú                                321

                H. Uruguay                         322

                I. Venezuela                      322 

SEGUNDA PARTE

EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL          323 

CAPÍTULO PRIMERO

ASPECTOS GENERALES Y PRINCIPIOS                     325

I.             Consideraciones previas                              327

ll.            Principios que orientan el proceso de responsabilidad fiscal                        332

                A. La constitucionalización del proceso de responsabilidad fiscal                               332

                B. Los principios constitucionales y legales                          337

                C. Los principios constitucionales del derecho procesal                                 342

                D. El debido proceso                      345

                                1. Fundamento                345

                                2. Concepto y finalidad                 347

                                3. Características                             349

                                4. Contenido                     350

                E. El derecho de defensa                             356

                               1. La defensa material y la defensa técnica                          361

                               2. Carácter facultativo de la defensa técnica en la diligencia de exposición libre                 363

                               3. El derecho a ser informado oportunamente del proceso                         367

                F. La defensa técnica dentro del proceso de responsabilidad fiscal: el apoderamiento; clases; el otorgamiento de poder; requisitos formales; carácter jurídico del reconocimiento de la personería; facultades del apoderado                 369

CAPÍTULO SEGUNDO

CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL                 375

I.             El principio de la reserva legal                   377

II.            Naturaleza administrativa de la actuación procesal                         378

CAPÍTULO TERCERO

EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL                         381

I.             Definición                           383

II.            Formas de iniciación del proceso                             384

III.           Suspensión de términos                              385

IV.          Suspensión especial de términos y prejudicialidad penal en el proceso de responsabilidad fiscal, derivada de la Ley 715 de 2001                                               388

CAPÍTULO CUARTO

UNIDAD PROCESAL, CONEXIDAD Y ACUMULACIÓN DE PROCESOS                            393

I.             Planteamiento preliminar                           395

II.            La unidad procesal y la conexidad                           397

III.          La acumulación procesal                              400

CAPÍTULO QUINTO

LA PRESCRIPCIÓN DEL PROCESO                              403

I.             Aspectos generales y requisitos                               405

II.            Interrupción de la prescripción y procedencia de la declaratoria oficiosa condicionada                   406

CAPÍTULO SEXTO

RÉGIMEN DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES                                409

I.             Aspectos generales                        411

II.            Características generales                             411

III.           Causales                              412

IV.          Procedimiento para su trámite y resolución                        417

CAPÍTULO SÉPTIMO

LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL                       423

I.             Aspectos generales                        425

II.            La notificación personal                                               426

III.           La notificación por edicto                            428

IV.          La notificación por estado                           429

V.            La notificación por conducta concluyente                            430

CAPÍTULO OCTAVO

LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y EL GRADO DE CONSULTA                           431

I.             Aspectos generales la reformatio in pejus                           433

II.            Los recursos en el proceso de responsabilidad fiscal                        436

                A. El recurso de reposición                          436

                B. El recurso de apelación                           439

                                1. Los efectos del recurso de apelación                                 441

                C. El recurso de queja                                   442

                D. El grado de consulta                                 443

CAPÍTULO NOVENO

EL RÉGIMEN DE LAS NULIDADES PROCESALES                    447

I.             Aspectos generales                        449

II.            Causales de nulidad del proceso de responsabilidad fiscal                            450

III.           Principios que rigen las nulidades                            451

IV.          Características de las nulidades                                457

V.           Naturaleza procesal de la nulidad contemplada                 en el artículo 29 de la constitución política                          457

VI.          Oportunidad para declarar y proponer las nulidades                       460

VII.         La nulidad por incompetencia                                   462

 CAPÍTULO DÉCIMO

EL REGIMEN PROBATORIO                         463

I.             Planteamiento general                 465

II.            El alcance del concepto "probar", la prueba y los medios de prueba                        467

III.           El fin y el objeto de la prueba en el proceso de responsabilidad fiscal                                     469

IV.          Las reglas técnicas del procedimiento probatorio                             472

                A. La regla de la contradicción de la prueba                        472

                B. La regla de la necesidad de la prueba                                473

                C. La regla de la comunidad de la prueba                             476

                D. La regla de la inmediación y mediación de la prueba                                 477

V.           Los conceptos de conducencia, pertinencia y utilidad de la prueba                          478

VI.          Los sistemas de valoración probatoria                                   480

VII.         La solicitud de las pruebas, Concepto)' oportunidad para pedirlas                            489

VIII.       El aseguramiento de las pruebas                             485

IX.           La prueba testimonial                                   486

X.            La prueba pericial                                           491

XI.           Las visitas especiales                                     492

XII.         La prueba por indicios                                   493

XIII.        La prueba documental                                 495

 CAPÍTULO DÉCIMOPRIMERO

OTROS ASPECTOS PROCESALES                                503

I.             Las facultades especiales de policía judicial y grupos interinstitucionales de investigación                             505

II.            Las medidas cautelares                                507

III.           La parte civil                                      517

IV.          La muerte del implicado y el emplazamiento a herederos                            520

V.           La vinculación del garante                           521

VI.          La cesación del proceso                                525

VII.         Apertura del proceso en el evento de operaciones fraudulentas o irregulares, existiendo dictámenes satisfactorios de auditoría                                           529

VIII. Reapertura del proceso                       533

IX.          La reserva del proceso y la expedición de copias                               534

X.            El traslado a otras autoridades de situaciones constitutivas de conductas punibles o falta disciplinarias                  537

CAPÍTULO DÉCIMOSEGUNDO

LA INDAGACIÓN PRELIMINAR Y EL TRÁMITE DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL                              539

I.             La indagación preliminar                              541

                A. Plazo especial para iniciar la indagación preliminar                     542

II.            La apertura del proceso de responsabilidad fiscal                             543

III.           El trámite posterior a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal                  545

IV            El auto de imputación de responsabilidad fiscal y trámite procesal subsiguiente                                546

V.            El fallo con responsabilidad fiscal                             547

                A. Impugnación del fallo ante la jurisdicción contencioso administrativo                                               551

VI.          Las consecuencias sustanciales y procesales de la declaratoria de la responsabilidad fiscal                            554

                A. La inclusión del responsable en el boletín de responsables fiscales                     555

                B. La inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado, derivada del Código Único Disciplinario                                       556

                C. La solicitud de la declaratoria de caducidad del contrato como consecuencia del fallo con responsabilidad fiscal, frente al contratista                                          558

 TERCERA PARTE

EL PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA                            563

CAPÍTULO PRIMERO

ASPECTOS GENERALES                  565

I.             La jurisdicción coactiva: aspectos generales.

                Naturaleza jurídica. Características. Antecedentes                          567

II.            La caducidad y la prescripción en la jurisdicción coactiva                              570

III.          La facultad legal para delegar la función constitucional del contralor de ejercer la jurisdicción coactiva                   571

IV.          La improcedencia del recurso de apelación en caso de que haya sido delegada la competencia para ejercer la jurisdicción coactiva                       572

 CAPÍTULO SEGUNDO

ACTOS QUE PRESTAN MERITO EJECUTIVO                           577

I.             El mérito ejecutivo del fallo con responsabilidad fiscal                   579

II.            Otros actos que prestan mérito ejecutivo. por jurisdicción coactiva                         581

                A. Las resoluciones de multa                      58!

                B. La situación jurídica de las pólizas de seguros integradas al fallo con responsabilidad fiscal                      583

                               1. La competencia para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación la configure un contrato estatal                    586

                               2. La normatividad aplicable al proceso ejecutivo derivado de contratos estatales                            591

 CAPÍTULO TERCERO

EL PROCEDIMIENTO                      595

I.             El procedimiento ejecutivo                        597

II.            Los acuerdos de pago                                    602

III.           Las acciones revocatorias                            604

IV.          Los intereses de las obligaciones contenidas en los fallos con responsabilidad fiscal para efectos coactivos                          607

V.           Esquema gráfico del proceso de jurisdicción coactiva                      608

ANEXOS

I.             Esquema descriptivo de la Ley 610 de 2000                         609

II.            Ley 610 de 2000                               627

 BIBLIOGRAFÍA                                  643

ÍNDICE ONOMÁSTICO                                   663

ÍNDICE DE LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA                       669